Новая избирательный механизм в правовом разрезе

Как-то уж так повелось, что политически эффектные нормативные акты моментально приобретают статус эдаких “особых протоколов”, и о них говорят исключительно в политическом аспекте. Принятый парламентом в первом чтении законопроект о выборах народных депутатов Украины не избежал общей участи. Излишне говорить, что проект системный. Более того, масштабный. Естественно, в связи с его принятием возникает немало сугубо правовых коллизий. На которые парламентарии, увлеченные политической борьбой, почти не обращают внимания.

Системное администрирование
Итак, остановимся прежде всего на политической реформе, системным элементом (и в сложившейся ситуации –пусковым механизмом) которой является “пропорциональный” закон про выборы. Изначально, если припомнить времена “бархатной”февральской революции в парламенте, речь шла об административной реформе. Административная реформа, конкретным выражением которой были несколько законопроектов, особого интереса не представляла, потому что это был всего лишь пакет нормативных актов, предусамтривающих оптимизацию структуры органов испонительной власти.

В Верховной Раде “административный” пакет представлял тогдашний глава Президентской Администрации Владимир Литвин. На вопрос одного особо дотошного народного избранника Владимир Михайлович ответствовал, что, дескать, опасаться администратвной реформы не следует, потому что это всего лишь структурные изменения в Кабмине и органах исполнительной власти на местах. А парламент должен просто расмотреть предложения и согласиться с ним, либо отвергнуть и внести свои.

В принципе, Административная реформа могла бы пройти вообще мимо парламента, если бы тогда Президент не стремился сформировать практику солидарной ответственности за деятельность Кабмина. Но мы говорим о ней потому, что все политреформаторские идеи вызревали именно в русле админреформаторских. Но, повторимся, админреформа была целиком и полностью в руках исполнительной власти.

Что главнее?
Однако административная реформа разрослась, если быть точными, до реформы формы правления и абсолютно подпадает под определение “конституционная”. Это уже подлежит исключительно компетенции Верховной Рады. Конечно, Конституционный Суд выполняет функции арбитра. Но все же основная роль принадлежит парламенту. И тут мы сталкиваемся с интересной коллизией – основные реформаторские положения получили поддержку граждан Украины на Всеукраинском референдуме 26 апреля 2000 года по народной инициативе.

Здесь уместно припомнить, что граждане высказались за двухпалатный парламент, нижняя палата которого формировалась бы на основе пропорциональной избирательной системы, а верхняя, региональная – по чисто мажоритарной. То есть смешанная система бы сохранилась, только две депутатского корпуса были бы разведены по отдельным “палатам”.

Теперь обратимся к принятому парламентом в первом чтении “избирательному” проекту. Он предусматривает введение пропорциональной системы в “чистом виде”, как-то: единый многомандатный избирательный округ – вся Украина, закрытые партийные списки, распределение мандатов согласно набранным процентам и, наконец, двойной проходной барьер для партий и для блоков. Ничего этого в вопросах референдума не было и в помине, а результаты референдума прямо противоречат принятым, пусть и в первом чтении, нормам.

На фоне эйфории от торжества пропорциональной идеи довольно слабо звучат сомнения относительно этого противоречия, но они все же звучат.

Правда, референдум 2000 года, в силу того, что действующий закон о референдумах по количеству прорех и неувязок напоминает швейцарский сыр, вопрос о правовом статусе результатов референдума остается открытым. И это – основной конфликт политической реформы вообще и изменения избирательной системы в частности. С одной стороны, разумно апеллировать к Конституции Украины, где сказано, что источником власти в Украине есть народ. С другой, в законе о референдумах очень расплывчато, нечетко, но все же проведена грань между видами референдумов прямого действия и теми, решени которых требуют дополнительных механизмов имплементации. Вопрос о референдуме четерыхлетней давности “завис”, но это не означает, что результаты референдума сданы в архив.

В любой момент они могут быть извлечены и станут весомым аргументом при торможении политической реформы в нынешнем варианте, ведь пропорцинальный “избирательный” закон им в корне противоречит. Впрочем, метаморфозы основных положений политреформы хоть и захватывающи, как качественный детектив, но не могут сравниться с запутанным положением “избирательного” проекта в политреформаторском пакете. Дело в том, что народные депутаты хоть и приняли постановление, регламентирующее процедуру рассмотрения политреформаторского пакета законопроектов, тем не менее они не установили очередности принятия таких документов, не урегулировали отношений доминирования. Поэтому избирательный закон может быть принят прежде, чем законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины.

Теоретически конфликта между ними можно избежать даже в существующих процедурных рамках, практически же законопроект об изменении избирательной системы так или иначе является элементом политической реформы. И если в политреформаторский проект будут внесены положения о двухпалатном парламенте или выборах по мажоритарной системе, то, предположив, что “избирательный” проект стал полновесным законом, мы получим серъезную правовую коллизию, в ходе которой законодателям придется решать философский вопрос, а что же “сильнее”: закон или еще не принятые изменения в Конституцию.

0:1 в пользу партий
Вообще, асинхронизм - это не только внешняя, но и внутренняя тенденция политреформаторского процесса. И если референдум и вопрос доминирования являются в какой-то мере теоретическими, то момент конфликта избирательного проекта с действующей Конституцией сугубо практический. После принятия “пропорционального” законопроекта в первом чтении протви него выступили те народные депутаты, которые в качестве аргумента говорили о сужении прав граждан, что прямо запрещается Конституцией. С другой стороны, рекомендации СЕ и ОБСЕ предписывают очистить смешанную систему от примеси “мажоритарки”.

О сужении или ограничении прав граждан и прав регионов на представительство в высшем законодательном органе страны говорили и будут говорить, ведь введение пропорциональной системы означает, что правом выдвижения кандидатов будут обладать исключительно партии.

Между тем украинское избирательное законодательство сохранило, как рудимент законодательства советского, право трудовых коллективов и собраний, общественных организаций выдвигать кандидатов в народные депутаты. В перестроечные времена добавился пунктик про самовыдвижение. Нелишним было бы вспомнить, что, в таком случае, права граждан уже были ущемлены несколько лет назад, когда украинская чисто мажоритарная система была “разбавлена” пропорционалкой.

В проекте, принятом в первом чтении, правом выдвигать кандидатов наделяются только политические партии. Общественные организации такого удовольствия лишены, так же, как и трудовые коллективы. То есть налицо явственное сужение прав граждан, поскольку только определенная их категория получает право гипотетического доступа в избирательные списки.

Стимуляция партийного структурирования не лишена смысла, но полностью перечеркивает объявленный курс на усиление прави регионов, ведь именно регионы лишаются права на представительство. Хотя проект будет дорабатываться, вряд ли интересы регонов как территориальных формирований будут учтены. Как и интересы коллективов и отдельных персон, желающих иметь своих представителей в парламенте. Значит, было бы логичнее сначала внести изменения в Конституцию, а уж потом “обкатывать” их в законах, конкретизируя и детализируя.

А в Основном законе в таком случае необходимо дописать положение про субъектов избирательного процесса, каковыми могут быть, по действующей Конституции, и граждане, и трудовые колективы, а в “выпекаемом” избирательном проекте – только партии.

* * *
Итак, асинхронизм налицо. Три параллельные коллизии: референдумная, доминантно-конституционная и гражданско-правовая, - связались в настоящий гордиев узел. Фишка в том, что опыт, даже таких умудренных опытом советчиков, как ЕС и ОБСЕ, вряд ли поможет в той уникальной правовой ситуации, которая сложилась в Украине.

Скорее, наши законодатели будут действовать по обстоятельствам. И все бы хорошо, но проблема существует. И она заключается в невозможности отделить политический аспект реформы формы правления от собственон правового. Это неизбежно породит новые коллизии, преодолеть которые, наверное, выпадет честь новой генерации законодателей.

Олег Бойко
Президент “Центра общественно –правовых исследований”