Госбюджет-2004 как практическое пособие по проведению налоговой реформы

Налоговые метаморфозы последних лет, начиная с 1999 года, когда на высшем властном уровне впервые серьезно заговорили о необходимости оптимизировать отечественную систему налогообложения, и заканчивая Госбюджетом-2004, где эти благородные порывы нашли максимально яркое воплощение, являются прелюбопытным процессом. Особенно интересным потому, что при теоретических экзерсисах на тему налоговой реформы принимались во внимание любые факторы: от непогоды до колебания валютных курсов, кроме разве что готовности украинской экономики к таким масштабным изменениям в налоговом законодательстве, которые отразились в бюджете на 2004 год. Обширного мониторинга украинской экономики на предмет целесообразности реформ, и каких именно реформ, никто не делал. Если припомнить перипетии бюджетного процесса, то весьма четкой линией сквозь него проходит стремление сформировать бюджет на новой налоговой базе. Старая, мол, никуда не годится. Однако мы можем наблюдать, как уже в первый месяц нового финансового года принимается закон, одни положения которого тормозят или вовсе отменяют  налоговые новации Госбюджета-2004, в то время как другие провозглашают просто революционные реформы. Иносказательно это похоже на "шаг вперед и два назад", когда реформаторы внимательно изучают действие своих теорий на практике и по ходу дела вносят необходимые коррективы. Метод имеет свои преимущества и недостатки, кроме того, он по-своему опасен, поскольку любой неоправданный шаг может привести к весьма нежелательным последствиям, не говоря уже о том, что постоянно вносимые коррективы запутывают налоговое законодательство до хаотичного состояния. Однако механизм реформ уже запущен, прежде всего Госбюджетом. И для всех последующих налоговых реформаторов было бы не лишним внимательно изучить Госбюджет-2004, скажем, в самом конце текущего года. Уверена, в нем будет еще немало дополнений, уникально отражающих пульс налоговой реформы.  

Светотень

Основным аргументом в пользу налоговой реформы был значительный процент "тенизации" отечественной экономики, активный отток капитала (прежде всего в оффшоры), что, естественно, не создавало благоприятных условий для преодоления той же инфляции или успешной реализации жесткой монетарной политики украинского правительства. Основную причину тенизации эксперты, и законодатели видели внепомерновысоких (сравнительно с европейскими) ставок базовых бюджетоформирующих налогов, прежде всего НДС, налога на прибыль предприятий, налога на доходы физических лиц (подоходного). Кроме чисто финансовых потерь, Украина была включена в так называемый "черный список" FATF, то есть понесла существенный урон своего престижа как перспективного, хотя бы с точки зрения инвестирования, государства. В совокупности эти и многие другие факторы мешали дальнейшей стабилизации экономической ситуации в Украине, выступали сдерживающими в ее развитии. Такова точка зрения сторонников налоговой реформы. Практическим результатом первых несмелых налоговых экспериментов (введение Единого налога  и предоставление возможности выбора, система льгот по НДС) стало заметное оживление украинской экономики, значительный рост ВВП. Значит, реформы нужно продолжать. Заметим, что самые первые изменения в налоговом законодательстве коснулись прежде всего малого и среднего бизнеса - наиболее зависимого от государственной налоговой политики и потому наиболее уязвимого сектора экономики. 

Противники налоговой реформы также указывают на позитивную динамику украинской экономики, отмечая при этом, что именно в такой период стабилизации как раз и опасно проводить масштабные изменения, особенно в налоговой части. Здесь и опасения за неизбежную деструкцию, и за наполняемость государственного бюджета, и за стойкость национальной денежной единицы - гривни, зависимой теперь не только от доллара, но и от евро. Словом, стоило бы подождать, пока позитивные экономические тенденции укрепятся, и только потом устранять то в налоговой системе, что мешает развивать позитив.

Все эти доводы, конечно, имеют право на существование. Более того, как ни парадоксально, правы и противники, и сторонники налоговой реформы. С одной стороны, разумеется, на кардинальные преобразования украинская экономика может отреагировать непредсказуемо, с другой, отсутствие изменений в налоговой базе является регрессивным фактором. Так что следовало осторожно вносить изменения в налоговую базу и отслеживать последствия. Чем, собственно, законодатели и налоговики сейчас и занимаются. Другой вопрос, что не всегда "модифицированные" семена падают на подготовленную почву.

Настройка

Дабы механизм работал, его нужно прежде всего подготовить к эксплуатации. Нужно отметить, что подготовка была проведена в виде "предбюджетных" законов, сужающих перечень объектов налоговых льгот и снижающих ставки налогов на прибыль физлиц и на прибыль предприятий. Это был, так сказать, первый уровень подготовки - собственно налоговый. Тем не менее, дабы реформа заработала, необходимо было реформировать и такие отрасли, которые формируются именно за счет государственного бюджета. Иными словами, задача стояла такова - облегчить нагрузку на госбюджет, оптимизировав принципы наполнения этих отраслей. В связи с этим возникла потребность провести реформирование пенсионной системы и системы медицинского обслуживания в части финансирования этих отраслей. И вот именно в этих пунктах изменения имели половинчаты характер. Так, удалось сформировать трехуровневую систему пенсионного обеспечения: солидарная, накопительная (государственное обязательное пенсионное страхование, негосударственное пенсионное страхование). Но это не разрешило, как ожидалось, проблемы завышенных, по мнению экспертов, ставок отчислений в Пенсионный фонд, поскольку в стране со значительной процентной долей населения пенсионного возраста, где накопительная система введена лишь недавно и, следовательно, нет значительных накоплений, моментально перевести пенсионеров на само обеспечение по накопительной системе невозможно. Это был бы не только социальный. Но и правовой конфликт, поскольку они априори имеют право на пенсию по солидарной системе. Это вопрос времени, хотя узаконивание трехуровневой системы и дало мощный импульс для развития сектора страхования в банковской сфере, тем не менее это почти никак не отразилось на налоговой ситуации. С этой точки зрения "пенсионный вопрос" остается в зависшем состоянии.

Второй необходимой составляющей подготовки к налоговому реформированию была перестройка в системе медицинского обеспечения, в частности, оптимизация финансирования путем вывода значительного перечня медицинских услуг из-под государственного финансирования. Государство должно оплачивать только необходимый минимум услуг, остальное - за счет гражданина. Естественно, синхронно с этим процессом должен был быть запущен механизм страховой медицины. Однако и здесь возникли проблемы. Дело в том, что установить точный перечень необходимых услуг, предоставляемых бесплатно, не так трудно, как разрешить проблему отсутствия страховых средств для оплаты услуг тоже нужных, но не входящих в перечень бесплатных. Опять же, кто должен оплачивать форс-мажорные ситуации, когда по "скорой" приходится оказывать спектр услуг, не входящих в перечень? Сегодня их оплачивает государство, но только на первичном этапе. Складывается интересная картина: вроде бы законодательные механизмы страховой медицины существуют, но сам механизм не работает. Это означает, что "медицинская" нагрузка на госбюджет неизбежно останется такой же,  как до начала реформирования налоговой системы. Конечно, это следует учитывать при теоретической разработке.

Наконец, упорядочение ситуации в сфере предоставления социальных льгот и гарантий, особенно актуальное в секторе предоставления коммунальных услуг. Первой попыткой стало введение принципа адресности материальной помощи и дотаций, второй - создание Единого реестра льготников. Кардинально что-либо изменить в этой сфере так и не удалось, поскольку именно социальная сфера изобилует законотворческими архаизмами советских времен, а скользящие из года в год уровни прожиточного минимума и минимальной зарплаты, на базе которых и рассчитываются уровни пенсий, стипендий, зарплат работникам бюджетной сферы и прочие социальные выплаты, существенно затрудняет прогнозирование затратной ситуации.

В совокупности подготовка к налоговой реформе выглядит половинчатой, хотя плацдарм для ее проведения все же был сформирован, пусть пока что на нормативном уровне. Неудивительно, что в системе налоговых новаций, вносимых в проект госбюджета на 2004 год и предопределенных особенностями предварительной подготовки, просматривается погрешность, характерная для налоговых преобразований, когда они базируются не на тщательном исследовании ситуации в экономике, а на рекомендациях, оторванных от реальных потребностей экономики, - эта погрешность заключается в страхе за наполняемость доходной части госбюджета. И именно на этапе реализации первых шагов налоговой реформы есть возможность устранить эту погрешность. В противном случае реформа системы налогообложения приобретет характер половинчатости и компромисса. На практике это выражается в повышении ставок некоторых базовых налогов и одновременном поиске источников компенсации прогнозируемых финансовых потерь.

Реформаторский практикум

А теперь давайте посмотрим на конкретных примерах действие реформаторского механизма в Украине. На практике, то есть при фиксации в проекте госбюджета налоговых изменений, как представители Кабинета Министров, так и профильный парламентский комитет выражали опасения, что, дескать, финансовые потери при снижении ставок налогов перевесят прогнозируемую пользу от оптимизации налогообложения. Например, ситуация со снижением ставки налога на доходы физических лиц. Когда соответствующий законопроект рассматривался в Верховной Раде, снижение не только ставки налога (с 17% до 13%), но и самого принципа налогообложения доходов физических лиц (статичный вместо скользящего), то необходимость пойти на столь решительный шаг объяснялась стремительным ростом "тени". Однако не все разделяли подобную точку зрения. Вроде бы потерь от снижения ставки не прогнозировалось, поступления от подоходного налога исчисляются в госбюджете-2004 все теми же 13 млрд грн. Впрочем, отсутствие утрат - это лишь следствие неизбежного, по мнению сторонников снижения ставки, оттока капиталов из "тени" в "свет". Тем не менее в профильном парламентском комитете не все считали такой подход целесообразным, ведь он практически не имел реальных оснований. Следовало бы, по мнению противников снижения ставки, все же снизить ее, но  на 2%. Ставка налога составляла бы 15% вместо 17%, потери были бы не так ощутимы (по прогнозам некоторых экспертов, потери при 13% составили бы не менее 2,5 млрд грн), а у налоговиков и законодателей появилась бы возможность отследить результаты пробного снижения ставки налога. В то же время можно было бы оптимизировать механизм социальной льготы и пересмотреть принцип доплат к минимальной зарплате из бюджета. Это и компенсировало бы незначительные потери. Однако парламентарии предпочли пойти иным путем.

Революцией в отечественной экономике называют снижение ставки налога на прибыль предприятий с 30% до 25%. Впрочем, по расчетам некоторых экспертов, прибыли не декларировались в полном объеме из-за высокой ставки налога, так что на снижение ставки предприниматели ответят выходом из "тени", Однако как раз это вопрос спорный, поскольку вряд ли при отсутствии жестких карательных механизмов за уклонение от уплаты налогов предприниматель станет добровольно декларировать свои доходы в полном объеме. Скорее, это приведет к незначительному увеличению поступлений.

Пожалуй, самая интересная история произошла с НДС. Ставка налога, по европейским понятиям, довольно высока - 20%. Несмотря на многочисленные попытки снизить ее хотя бы до 19%, Госбюджет-2004 рассчитывался исходя из 20% НДС. Причем поступления от НДС в Госбюджет должны вырасти до 17 млрд грн по сравнению с 14 млрд прошлого года. Так что можно сделать вывод об отсутствии оснований для снижения ставки, поскольку 20%, судя по доходам, является оптимальной.Тем не менее в начале февраля 2004 года происходит чудо - ставка  НДС снижена! Причем не путем внесения изменений в Госбюджет ан текущий год (тогда бы новые ставки были легитимными только до принятия Гобюджета на 2005 год), а отдельным законом. Правда, в текущем финансовом году решили оставить все как есть. Но со следующего ставка НДС будет 17%, а с 2006 года - 15%. Конечно, за это время законодатели вместе с экономистами успеют отработать хотя бы теоретически механизм возмещения неизбежных потерь при снижении ставки НДС. Примеры настойчивой заботы о доходной части бюджета просматриваются в стремлении наверстать в ужесточении налогового пресса в одних отраслях настолько, насколько тот был ослаблен в других. Иными словами, действует принцип сообщающихся сосудов.

Судя по иным налоговым нововведениям в Госбюджете, механизмы компенсации видятся отечественным реформаторам  в расширении перечня объектов налогообложения, увеличении ставок других налогов, отмене налоговых  льгот.  В частности, приостановлены соответствующие статьи и положения законов, в которых речь идет о льготах по уплате НДС, например, для украинских книгоиздателей, для аграриев,  печатных СМИ (по подписке и распространении), льготы по уплате НДС при покупке жилья на вторичном рынке. Если говорить о расширении базы налогообложения, то под НДС попали медицинский спирт, благотворительные отчисления на нужды неприбыльных благотворительных организаций и т.д. Сам по себе список подобных "мелочей" в качестве компенсаторов оказался настолько спорным, что поставил под сомнение необходимость проведения налоговой реформы. Ведь спрогнозировать, как поведет себя экономика в ответ на подобные "моменты", с одной стороны - просто, с другой - неимоверно сложно. Скажем, если возмущение книгоиздателей легко было предугадать, то вот объявление о намерении обложить НДС проценты по депозитам моментально привело к снижению позитивной динамики в этой отрасли и пока что незначительному оттоку капиталовложений. Рынок недвижимости прогнозируемо ответил на НДС стремительным ростом цен на жилье (особенно в столице), однако это же послужило импульсом для строительных кампаний, поскольку вторичное жилье и новое почти сравнялись в цене. Итак, можно спрогнозировать активизацию позитивной динамики в одних и снижение активности в других отраслях, причем свести все последствия к единому знаменателю и подбить хотя бы теоретическое сальдо весьма затруднительно. Как, скажем. просчитать, во сколько реально выльется снижение ставки налога на доходы физлиц с корреляцией на рост цен на продукты (отмена льгот по уплате НДС для экспортеров продовольственных товаров и отмена льгот по НДС для товаров гигиены - пресловутые памперсы). Всего же льгот наотменяли на 1 млрд грн.

Но, пожалуй, наиболее ощутимо налоговая реформа, как и ожидалось, "долбанула" малый и средний бизнес, а также частных предпринимателей - физлиц. Для них в Госбюджете свои сюрпризы в виде троекратного увеличения ставки Единого и двойного увеличения ставки Фиксированного налогов.

В целом же, как видим,  в ходе реализации так называемой "малой налоговой реформы" произошло перераспределение налогового бремени в сторону сглаживания разрывов и унификации налоговых ставок. Стремление, с одной стороны, снизить ставки базовых налогов, а с другой - обеспечить компенсаторные механизмы, привело к половинчатости реформ, методике "пробных шаров". В то же время опыт реформы в действии дал возможность реально оценить как ситуацию в налоговой сфере, так и степень готовности  украинской экономике к таким изменениям. Первый опыт в виде Госбюджета-2004 и "налогового эха" _ пресловутого закона 4000-1  позволил внести в план реформ некоторые коррективы. Первый месяц нового финансового года, прожитый на частично реформированной налоговой базе,  показал нецелесообразность отмены налоговых льгот для ряда субъектов и неоправданного расширения перечня объектов налогообложения. Отсюда вывод - перед реформой подумай о механизмах минимизации потерь. Похоже, именно эта проблема станет ключевой для налоговых реформаторов в ближайшем будущем, как и формирование необходимой подготовительной базы, доведение реформ до логического перехода из этапа декларированных революционных изменений на этап качественных корректив при запуске механизма. Впрочем, налоговая отрасль - одна из самых динамичных в мире. Налоговое законодательство многих и многих стран претерпевает существенные изменения чуть ли не каждый год. И, с одной стороны, хорошо, что налоговая реформа в Украине, после неудачной попытки принятия Налогового кодекса, все же состоялась. С другой же стороны, на сегодня главное - не испытывать головокружения от успехов. Отрезвление в виде закона 4000-1 уже наступило. Реформа должна выйти на новый уровень "шлифовки.

А пока что Министерство финансов подсчитывает доходы и потери от принятия 4000-1. Как считают эксперты Министерства, отмена отмены льгот не повлияет на доходную часть бюджета. Резонный опрос, зачем же было так беспокоиться по поводу компенсационных источников?  Ответ ясен, если попристальнее приглядеться к прогнозной выкладке Минфина, составленной после принятия закона 4000-1.

Все равно компенсаторный механизм предпочтительнее принципа оптимизации налогообложения, в том числе и льготного. К сожалению, судя по последним изменениям в налоговом механизме, он остается доминирующим при "амортизации" налогово-реформаторских утрат.

Iнші статтi:

Необгрунтована ініціатива чи вади законодавства?  Далi

«Налоговики» будут отлавливать нарушителей компьютерными сетями  Далi

Жизнь взаймы  Далi

Оподаткування доходів фіз осіб: що нового?  Далi

Податкова реформа крокує вперед!  Далi

Сквозь тернии..к терниям  Далi

Всi статтi